Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., veintiséis
(26) de febrero de dos mil nueve (2009)
Radicación número:
11001-03-24-000-2005-00089-01
Actor: FABIO AUGUSTO CIFUENTES
REYES
Demandado: LA NACION -MINISTERIO
DE TRANSPORTE.
Referencia: ACCION DE
NULIDAD
La Sala decide en única instancia
sobre las pretensiones de la demanda de nulidad interpuesta
contra una Resolución proferida por el Ministerio
del Transporte.
I.- LA DEMANDA
FABIO AUGUSTO CIFUENTES REYES, identificado
con la cédula de ciudadanía número
19'096.758 de Bogotá, actuando en nombre propio y
en ejercicio de la acción pública consagrada
en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda
de nulidad contra la Resolución 4110 de 29 de diciembre
de 2004, proferida por el Ministerio del Transporte, "por
la cual se establecen medidas especiales para la prevención
de la accidentalidad de los vehículos de transporte
público de pasajeros y de servicio público
especial"" para que en proceso de única
instancia se acceda a las siguientes
1.- Pretensiones.
Que se declare la nulidad de la Resolución
4110 de 29 de diciembre de 2004, proferida por el Ministerio
del Transporte, "por la cual se establecen medidas
especiales para la prevención de la accidentalidad
de los vehículos de transporte público de
pasajeros y de servicio público especial".
2.- Hechos
El actor menciona en su demanda que en
virtud de lo dispuesto en la Resolución acusada,
las empresas prestadoras del servicio de transporte público
terrestre fueron obligadas a instalar unos dispositivos
sonoros y luminosos que permiten advertir cuándo
se sobrepasan los límites máximos de velocidad
legalmente permitidos. Además de ello, el Ministerio
del ramo ordenó la colocación de unas carteleras
en lugar visible de las terminales de transporte, para dar
a conocer a los usuarios los índices de accidentalidad
registrados, tomados de las estadísticas elaboradas
por la Policía Nacional. Además de ello, la
referida cartera ministerial estableció "nuevas
sanciones" en el acto acusado, encaminadas a penalizar
el incumplimiento de las medidas anteriormente enunciadas.
Agrega a lo anterior, que el acto administrativo impugnado
consagró que la verificación del cumplimiento
de lo allí dispuesto, forma parte de la revisión
técnico mecánica prevista en el Código
Nacional de Tránsito y asignó a las terminales
de transporte la facultad de impedir el despacho de aquellos
vehículos que no cuenten con los dispositivos arriba
mencionados. En ese orden de ideas, concluye que el Ministerio
profirió el acto demandado violando las disposiciones
que se relacionan a continuación, incurriendo por
demás en un desbordamiento de sus atribuciones.
3.- Normas violadas y concepto de su violación
Estima el actor que la Resolución
demandada es contraria a los artículos 13°, 15°,
21 °, 29°, 33° Y 150° numeral 25 de la Constitución
Política de Colombia; a los artículos 2 y
5 del Decreto 2053 de 2003; al artículo 1 del Código
Nacional de Tránsito; a los artículos 40°
y 41 ° de la ley 336 de 1996; al artículo 17
del Código Civil; y por último, al Decreto
3366 de 1993 genéricamente considerado.
Al explicar el concepto de su violación,
expresa el actor que al imponerse la obligación de
instalar en los vehículos destinados a la prestación
del servicio de transporte público de pasajeros los
dispositivos de seguridad a los cuales hace referencia el
acto demandado y al ordenar la colocación de las
carteleras ya referidas, el Ministro del ramo incurrió
en un desbordamiento de sus atribuciones, 'pues a juicio
suyo éste no tenía la facultad legal para
tomar tales medidas y mucho menos para establecer las sanciones
administrativas mencionadas, por cuanto todo ello no forma
parte de las competencias que los artículos 2°
y 5° del Decreto 2053 de 23 de julio de 2003 le asignan
a dicho funcionario. Sobre este particular recuerda que
de conformidad con lo preceptuado en el artículo
150 numeral 25 de la Constitución, esas atribuciones
corresponden al Congreso de la República.
Aparte de las anteriores objeciones, controvierte
el actor el hecho de que se obligue a las empresas del sector
a divulgar la información relativa a los índices
de accidentalidad, pues ello atenta contra su buen nombre
y su imagen empresarial y pone en entredicho los derechos
fundamentales al debido proceso y la intimidad. Considera
igualmente que al imponerse esta obligación se está
ocasionando una ruptura del principio de igualdad, por tratarse
de una exigencia que no fue prevista para los demás
medios de transporte que operan en el país.
Otro de los aspectos en los cuales se centra
la impugnación, tiene que ver con el hecho de que
el Ministro del sector no consultó al Consejo Nacional
de Seguridad del Transporte -CONSET -, creado por los artículos
40 y 41 de la Ley 336 de 1996, antes de proferir la Resolución
4110 de 2004.
II.- CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
La apoderada de la Nación -Ministerio
del Transporte, mediante escrito obrante a folios 88 a 97
del expediente, se opuso a las pretensiones de la demanda,
fundando su oposición en los siguientes argumentos:
1,- Que la resolución demandada
fue dictada en ejercicio de las facultades reglamentarias
conferidas al Ministerio de Transporte por las leyes 105
de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002 y el Decreto 2053 de
2003, como máxima autoridad del sector de tránsito
y transportes en el país, con el objeto de garantizar
la eficiente, oportuna y segura prestación del servicio
público de transporte terrestre y para garantizar
la vida de los usuarios del servicio de transporte público
terrestre.
2.- Que los artículos 1, 2 Y 3 del
acto demandado, fueron expresamente derogados por la Resolución
865 del 28 de abril de 2005, la cual a su vez fue derogada
por la ,Resolución 1122 del 26 de mayo de ese mismo
año, quedando vigente tan sólo el artículo
4 de la Resolución 4110 del 29 de diciembre de 2004.
Puso de manifiesto igualmente que al momento de contestarse
la demanda las normas vigentes eran las de la Resolución
3366 del 21 de noviembre de 2003.
3.- Que el transporte público de
pasajeros por carretera es un servicio público esencial
que debe prestarse en condiciones óptimas de seguridad
y accesibilidad, a partir de lo cual ha de entenderse que
la tipificación de las conductas descritas forma
parte de la operación del servicio.
4.- Que la revisión técnico
mecánica comprende igualmente la verificación
de todos los dispositivos de seguridad de los vehículos
destinados al transporte público, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 107 del Código
Nacional de Tránsito.
5.- Que no es cierto que el Ministerio
esté otorgando a las terminales de transporte el
carácter de "autoridades de tránsito",
por el hecho de autorizarlas para impedir el despacho de
vehículos que no cuenten con los dispositivos de
seguridad señalados en la Resolución demandada.
III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
A folios 201 a 208 del cuaderno principal,
aparece el alegato de conclusión oportunamente presentado
por el actor, quien luego de contradecir lo manifestado
en el escrito de contestación de la demanda, reitera
sus pretensiones y argumentos, haciendo especial énfasis
en la falta de competencia del Ministerio de Transporte
para establecer conductas sancionables en materia de tránsito.
La apoderada de la Nación -Ministerio
de Transporte, por su parte, realiza un breve recuento de
la demanda y reitera los argumentos de defensa invocados
en el escrito de contestación de la misma, diciendo
que la Resolución impugnada no es contraria a las
disposiciones constitucionales y legales invocadas por el
actor y que, antes por el contrario, se enmarca dentro de
las políticas gubernamentales de prevención
de la accidentalidad. Se subraya igualmente en dicho escrito
que el Ministerio es competente para expedir la regulación
general aplicable a cada modo de transporte., según
lo consagra el Decreto 2171 de 1992.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Primero Delegado ante la
Sección Primera del H. Consejo de Estado, mediante
escrito obrante a folios 216 a 224, luego de efectuar un
recuento de la actuación procesal surtida y de realizar
un análisis de la normativa aplicable al caso particular,
concluye que la derogatoria parcial del acto demandado no
es óbice para que se realice un pronunciamiento de
fondo, dados los efectos que se produjeron durante su vigencia.
Al referirse a las competencias del Ministerio
señala que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 2 del Decreto 2053 de 2003, dicha cartera
es competente para fijar y adoptar la política, planes
y programas en materia de seguridad en los diferentes modos
de transporte, de lo cual infiere que la regulación
de los aspectos relativos a la seguridad del servicio de
transporte, forma parte de sus atribuciones reglamentarias.
En lo que atañe a la presunta creación
o establecimiento de nuevas multas, pone de presente que
éstas ya se encontraban previstas en el artículo
131 literal c) de la Ley 769 de 2002 y Y 26 literal a) del
Decreto 3366 de 2003. Por lo mismo, el acto acusado se limitó
simplemente a reproducir el régimen sancionatorio
regulado en esos dispositivos legales, a lo cual agrega
que en la ley 336 de 1996 se dispone que la multa se aplicará
en todos los casos de conductas que no tengan asignadas
una sanción específica y constituyan violación
a las normas del sector.
En cuanto a la violación de los
derechos fundamentales invocados por el actor, considera
el Ministerio Público que el hecho de que se ordene
publicar las cifras relativas a la accidentalidad, no significa
que las empresas de transporte sean responsables de los
mismos. En cuanto al derecho a la igualdad, tampoco existe
en su sentir ninguna violación, pues necesariamente
ese derecho se predica entre iguales y por ende, no puede
decirse que los distintos modos de transporte deban ser
sometidos a idéntica regulación.
Con apoyo en las razones que anteceden,
solicita el señor Agente del Ministerio Público
que se denieguen las pretensiones de la demanda.
VII.- DECISIÓN
No observándose ninguna causal de
nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir
de fondo el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1.- El acto administrativo demandado:
El acto administrativo demandado es del
siguiente tenor:
RESOLUCIÓN 004110 DE 2004
(29 DIC 2004) "Por la cual se establecen medidas
especiales para la prevención de la accidentalidad
de los vehículos de transporte público de
pasajeros por carretera y de servicio público especial."
EL MINISTRO DE TRANSPORTE
En ejercicio de sus facultades legales,
en especial las conferidas por la Ley 769 de 2002 y el Decreto
2053 del 23 de julio de 2003, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley 769 de 2002 -Código Nacional
de Tránsito- contempla como uno de sus principios
el velar por la seguridad de los usuarios.
Que el artículo 7 de la misma Ley
769 de 2002 determina que las autoridades de tránsito
velarán por la seguridad de las personas y las cosas
en la vía pública y privadas abiertas al público.
Que los artículos 106 y 107 de la
misma Ley 769 de 2002, establece que la velocidad máxima
permitida en vías urbanas será de sesenta
(60) kilómetros por hora y en zonas rurales será
de ochenta (80) kilómetros por hora.
Que el Artículo 131 literal C del
Código Nacional de Tránsito Terrestre sanciona
al conductor por transitar sin los elementos determinados
en el mismo y el Artículo 26 literal a.) del Decreto
3366 de 2003 prevé sanción de multa para las
empresas de transporte público por permitir la prestación
del transporte público en vehículos sin las
necesarias condiciones de seguridad.
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: A partir
del 1 de junio de 2005 todos los vehículos de transporte
público de pasajeros por carretera y de servicio
público especial deberán contar con dispositivos
sonoros al interior y luminosos al exterior del mismo, para
el control de la velocidad, los cuales deberán activarse
automática y simultáneamente en el momento
en que se sobrepase el límite máximo de velocidad
autorizada de ochenta (80) kilómetros por hora en
carretera y de sesenta (60) kilómetros por hora en
vías urbanas.
PARÁGRAFO PRIMERO:
Las autoridades de tránsito podrán en cualquier
tiempo verificar la existencia y funcionamiento de estos
dispositivos. Así mismo, cada vez que se realice
la revisión técnico-mecánica de los
vehículos de transporte público de pasajeros
por carretera deberá realizarse dicha verificación.
Que los dispositivos objeto de la presente
resolución, permitirán el control por parte
de los pasajeros y de las autoridades de tránsito
del límite máximo de velocidad.
PARÁGRAFO SEGUNDO:
A partir de la fecha prevista en este artículo las
terminales de transporte permitirán el despacho únicamente
de los vehículos que porten los dispositivos de que
trata el presente artículo.
ARTICULO SEGUNDO: El elemento
sonoro deberá estar ubicado en el habitáculo
de los pasajeros, y producir señales acústicas
con una intensidad que no supere los límites permitidos.
Los dispositivos luminosos exteriores deberán
portarse, uno en la parte superior delantera del vehículo
y el otro en la parte superior trasera del mismo.
PARÁGRAFO: los
dispositivos luminosos exteriores emitirán señales
de color azul, con intensidad igual a la de la luz media
de las farolas exteriores delanteras del automotor.
ARTICULO TERCERO: El conductor
de un vehículo de transporte público de pasajeros
por carretera y de servicio público especial que
sea sorprendido conduciendo sin los dispositivos señalados
en el artículo primero de esta disposición,
o con estos en mal estado de funcionamiento, será
sancionado con multa de 15 salarios mínimos diarios,
por transitar sin los citados elementos y las empresas de
transporte público en las respectivas modalidades
con multa equivalente de 11 a 15 salarios mínimos
mensuales legales vigentes por permitir la prestación
del servicio en vehículos sin las necesarias condiciones
de seguridad, de acuerdo al artículo 131 literal
C de la ley 769 de 2002, el artículo 26 literal a.)
del Decreto 3366, respectivamente.
ARTICULO CUARTO: A partir
del 1 de marzo de 2005 tanto los terminales de transporte
y las empresas de servicio público de transporte
de pasajeros por carretera y de servicio especial, deberán
contar con una cartelera informativa para los usuarios que
indique las estadísticas de accidentalidad de cada
una de las empresas que tengan origen o destino en la terminal.
Dichas estadísticas indicarán
mensualmente el número de accidentes, heridos y muertos
y el acumulado causado del respectivo año, de acuerdo
con las cifras oficiales que reporte el Comando Nacional
de la Policía de Carreteras dentro de los primeros
diez (10) días de cada mes, para las terminales de
transporte; para las empresas la misma información
circunscrita a cada empresa en particular.
PARÁGRAFO: las
carteleras informativas de las terminales de transporte
de que trata el presente artículo, deberán
elaborarse en materiales que garanticen su visibilidad,
estabilidad, duración y se ubicarán en sitios
visibles para los usuarios; los tamaños de letra
que se utilicen no deberán ser inferiores a los cinco
(5) centímetros de altura y la de las empresas la
letra será de un tamaño mínimo de 2,5
cms de altura, ubicados en la taquilla de venta de tiquetes,
ARTICULO QUINTO: La presente
resolución rige a partir de su publicación.
PUBLIQUESE y CÚMPLASE.
2.- Examen de los cargos:
La controversia jurídica de la cual
trata este proceso, se orienta a establecer, en primer término,
si la Resolución 4110 de 29 de diciembre de 2004
"por la cual se establecen medidas especiales para
la prevención de la accidentalidad de los vehículos
de transporte público de pasajeros y de servicio
público especial", proferida por el señor
Ministerio del Transporte, desbordó o no las competencias
asignadas a ese despacho, al "crear y establecer",
como lo afirma el demandante, unas "nuevas sanciones"
a los conductores y empresas de transporte publico de pasajeros
que incumplan con la obligación de instalar en sus
vehículos los dispositivos sonoros y visuales previstos
en el articulado del acto demandado, Por otra parte, se
busca determinar también si el acto demandado está
convirtiendo a las terminales de transporte en (autoridades
de tránsito" y si la exigencia de informar a
los usuarios acerca de los índices de accidentalidad
vial, mediante el empleo de carteleras que deben instalarse
en lugar visible de las terminales de transporte, vulnera
o no los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad ya la intimidad de las empresas del sector.
La Sala, tal como lo ha expuesto en muchas
oportunidades, y acogiendo el concepto del Ministerio Público,
determina que el hecho de que el acto acusado haya sido
Derogado o Subrogado no es motivo legal suficiente para
abstenerse de pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado,
teniendo en cuenta los efectos que dicho acto pudo haber
producido mientras estuvo vigente.
Para poder tomar una decisión frente
a los cargos planteados en la demanda, es indispensable
tomar en consideración el marco regulatorio invocado
por el Ministerio de Transporte como fundamento de la Resolución
acusada y que enseguida se esboza:
Pues bien, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 1 de la ley 769 de 2002, "Por
la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones"} es función
de las autoridades de tránsito velar por la seguridad
de las personas y las cosas en las vías públicas
y privadas abiertas al público. El artículo
7 de esa misma Ley agrega que "Sus funciones serán
de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones
deben ser orientadas a la prevención y la asistencia
técnica y humana a los usuarios de las vías.”
Adicionalmente, los artículos 106
Y 107 de la ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito),
vigentes para la época de expedición del acto
demandado y que por demás le sirvieron de fundamento,
establecían, en su orden, los límites máximos
de velocidad permitidos tanto en las vías urbanas
como en las autopistas y carreteras localizadas en las zonas
rurales. En efecto, las normas en cita disponían
lo siguiente:
Artículo 106.
Límites de velocidad en zonas urbanas público.
En vías urbanas las velocidades máximas serán
de sesenta (60) kilómetros por hora excepto cuando
las autoridades competentes por medio de señales
indiquen velocidades distintas.
Artículo 107.
Límites de velocidad en zonas rurales. La velocidad
máxima permitida en zonas rurales será de
ochenta (80) Kilómetros por hora. En los trayectos
de las autopistas y vías arterias en que las especificaciones
de diseño y las condiciones así lo permitan,
las autoridades podrán autorizar velocidades máximas
hasta de (100) kilómetros por hora por medio de señales
adecuadas.
Parágrafo. De
acuerdo con las características de operación
de la vía y las clases de vehículos, las autoridades
de tránsito competentes determinarán la correspondiente
señalización y las velocidades máximas
y mínimas permitidas.
Por otra parte, en el Título IV
de la Ley 769 de 2002, se establece el régimen de
sanciones aplicable a los infractores de las normas de tránsito
y se define el procedimiento administrativo que ha de seguirse
para su imposición. Para el caso específico
de aquellos conductores que transiten sin los dispositivos
luminosos requeridos o sin los elementos determinados en
dicho código, el literal c) del artículo 131
contempla la imposición de una multa equivalente
a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes.
El texto de la norma, en lo pertinente, es del siguiente
tenor:
Artículo 131. Multas.
Los infractores de las normas de tránsito pagarán
multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios
vigentes así:
[... ]
C. Será sancionado con multa equivalente
a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes,
el conductor de un vehículo automotor que incurra
en cualquiera de las siguientes infracciones:
[... ]
Transitar sin los dispositivos luminosos
requeridos o sin los elementos determinados en este código.
A su vez, en lo pertinente para este caso,
el numeral 5.3 del artículo 5 del Decreto 2003 "por
el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte
y se dictan otras disposiciones", al establecer las
funciones del Despacho del Ministro le atribuye expresamente
la de "Formular la regulación técnica
en materia de transporte, tránsito y de los modos
carretero, marítimo, fluvial y férreo".
Por último y en concordancia con
lo anterior, el artículo 26 literal a) del Decreto
3366 de 2003, "Por el cual se establece el régimen
de sanciones por infracciones a las normas de Transporte
Público Terrestre Automotor y se determinan unos
procedimientos", dictado por el Presidente de la República
en ejercicio de sus facultades Constituciones y legales,
en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo
189 de la Constitución Política de Colombia,
y en desarrollo de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996,
prevé la imposición de sanciones a las empresas
de transporte público de pasajeros y mixto por carretera,
que permitan la prestación del servicio en vehículos
que no cuenten con las condiciones necesarias de seguridad,
señalando para tales casos una multa de once (11)
a quince (15) salarios mínimos mensuales legales
vigentes. La norma antes mencionada, dispone sobre el particular
lo siguiente:
Artículo 26. Serán
sancionados con multa de once (11) a quince (15) salarios
mínimos mensuales legales vigentes las empresas de
transporte público de pasajeros y mixto por carretera,
que incurran en las siguientes infracciones:
a) Permitir la prestación del servicio
en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad;
Pues bien, es evidente que de conformidad
con lo dispuesto por las Leyes 105 de 1993, "por la
cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte,
se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación
y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación
en el sector transporte y se dictan otras disposiciones",
y la 336 de 1996, "por la cual se adopta el Estatuto
Nacional de Transporte", dicha actividad en su condición
de servicio público esencial y de gestión
industrial, se encuentra intervenida por el Estado bajo
las condiciones que en tales disposiciones se señalan,
entre las cuales se postula el propósito de que las
personas y cosas se transporten sanas y salvas desde su
lugar de origen hasta el de destino. En ese orden se entiende
el alcance de lo dispuesto en el artículo 2 de la
última de las leyes citadas al disponer que: "La
seguridad, especialmente la relacionada con la protección
de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad
del Sector y del Sistema de Transporte".
Así mismo, el artículo 23
de la ley anteriormente referenciada determina que "Las
empresas habilitadas para la prestación del servicio
público de transporte sólo podrán hacerlo
con equipos matriculados o registrados para dicho servicio,
previamente homologados ante el Ministerio de transporte,
sus entidades adscritas, vinculadas o con relación
de coordinación y que cumplan con las especificaciones
y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura
de cada Modo de transporte", y el 31 ibídem
dice que "Los equipos destinados al servicio público
de transporte en cualquier Modo, deberán cumplir
con las condiciones de peso, dimensiones, capacidad, comodidad,
de control gráfico o electrónico de velocidad
máxima, de control a la contaminación del
medio ambiente, y otras especificaciones técnicas,
de acuerdo con lo que se señale en el reglamento
respectivo, para efectos de la homologación correspondiente".
Armonizado el contenido de las normas anteriormente
aludidas con la finalidad que ellas persiguen, se observa
claramente que e1 Ministro de Transporte contaba con la
expresa competencia para regular técnicamente lo
concerniente al establecimiento de mecanismos tendientes
a propiciar un efectivo control de la velocidad utilizada
en los vehículos automotores, tal como lo hizo en
los artículos 1 y 2 del acto acusado y sin que en
ello se advierta extralimitación alguna en el ejercicio
de sus atribuciones.
De otro lado, no es preciso realizar grandes
esfuerzos hermenéuticos para advertir que el artículo
3 de la Resolución 4110 del 29 de diciembre de 2004
establece exactamente las mismas sanciones que fueron previstas
por el artículo 26 del Decreto N° 3366 de 2003.
No obstante lo anterior, la Sala considera necesario señalar
que al establecerse en este Decreto un rango de sanciones
que va desde los once (11) Y hasta los quince (15) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, el Presidente
de la República, al hacer uso de las facultades reglamentarias
conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de
la Constitución Política, incurrió
en una violación de la norma reglamentada, pues en
primer lugar, la ley reglamentada no tipifica esta conducta,
y por otra parte, como se mencionó anteriormente,
el literal c) del artículo 131 de la Ley 769 de 2002,
en vez de consagrar el rango antes aludido, se limita simple
y llanamente a señalar una sanción única
de quince (15) salarios mínimos, lo cual permite
concluir que estamos en presencia de un desbordamiento inadmisible
en el ejercicio de las facultades reglamentarias, pues en
ejercicio de las mismas el Ejecutivo no puede establecer
multas que no han sido previstas por el legislador.
De conformidad con los criterios que han
sido reiterados por la jurisprudencia y la doctrina, el
ejercicio de la función reglamentaria no tiene alcances
absolutos, pues es preciso, en primer término, que
la autoridad que la ejerce sea competente para cumplir dicha
tarea y, en segundo
término, es indispensable que al
acometer el ejercicio de la función reglamentaria,
no se desborden los límites de la norma que es objeto
de reglamentación, lo cual sucede en aquellos eventos
en los cuales se restringe, amplía o modifica su
contenido, su alcance y su sentido, traicionando la voluntad
del legislador.
En sentencia dictada el 3 de diciembre
de 2007 dentro del Expediente núm. 11001-03-26-000-2003-00014-01
(24715), Consejero Ponente Dra. RUTH STELLA CORREA PALACIO,
la Sala de lo Contencioso Administrativo se expresó
sobre tales aspectos, en los siguientes términos:
Así las cosas, en nuestro orden,
la potestad reglamentaria es la facultad constitucional
que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional
para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas
de carácter general y abstracto para la debida ejecución
de la ley, a través de las cuales desarrolla las
reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos
detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación,
pero que en ningún caso puede modificar, ampliar
o restringir en cuanto a su contenido o alcance. El reglamento,
como expresión de esta facultad originaria del Ejecutivo
es, pues, un acto administrativo de carácter general
que constituye una norma de inferior categoría y
complementaria de la ley; su sumisión jerárquica
a ésta en la escala normativa (principio de jerarquía
normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez
que se produce en los ámbitos y espacios que la ley
le deja y respecto de aquello que resulte necesario para
su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir los
efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos,
motivo por el cual si supera o rebasa el ámbito de
aplicación de la ley e incursiona en la órbita
de competencia del Legislador compromete su validez y, por
tanto, deberá ser declarado nulo, de conformidad
con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237
de la Constitución Política. El poder reglamentario
se encuentra limitado en función a la necesidad de
la cumplida ejecución de la ley y, como lo ha manifestado
la jurisprudencia, la extensión de esta competencia
es inversamente proporcional a la extensión de la
ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por
la ley, menor será el que corresponde al decreto
reglamentario y, al contrario, si ella sólo regula
aspectos o reglas generales para su aplicación, más
amplio será el campo de desarrollo del reglamento,
acorde con las exigencias requeridas para su cumplimiento.
Hechas las anteriores acotaciones, resulta
oportuno señalar, en primer término, que el
sólo hecho de que el acto demandado se limite a reproducir
lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto N°
3366 de 2006, que como ya se dijo es un acto administrativo
que a todas luces desborda lo dispuesto en la ley reglamentada,
constituye un vicio suficiente para tener por desvirtuada
la legalidad del artículo 3 de la Resolución
4140 del 29 de diciembre de 2004, por cuanto igualmente
vulnera lo dispuesto por el artículo 131 del Código
Nacional de Tránsito.
Por otra parte, la Sala debe precisar igualmente
que no es propio de la función reglamentaria la nuda
transcripción textual de las normas superiores que
se pretenden reglamentar, soslayando la definición
o desarrollo de aquellos aspectos que son indispensables
para hacer posible su estricta y efectiva aplicación.
Si bien en tales eventos, que son de suyo contrarios a la
más depurada técnica jurídica, no puede
predicarse la existencia de una contradicción con
el precepto legal que es objeto de reproducción,
ello no se ajusta propiamente a los aspectos teleológicos
que justifican el ejercicio de la función reglamentaria,
en tanto y en cuanto no contribuye para nada a la cabal
ejecución de la ley reglamentada, así no la
infrinja o desobedezca.
El debate jurídico planteado en
este proceso permite a la Sala reiterar además que
el ejercicio de las facultades reglamentarias es una competencia
predominante del Presidente de la República, según
se desprende de lo dispuesto en el artículo 189,
numeral 11 de nuestra Carta Política. Con todo, el
ordenamiento jurídico faculta al legislador para
atribuir ciertas funciones regulatorias de carácter
secundario a determinadas autoridades administrativas, ordinariamente
referidas a aspectos técnicos, cuyo ejercicio debe
enmarcarse necesariamente dentro de los parámetros
señalados por la ley y los actos reglamentarios proferidos
por el ejecutivo. Es el caso de la función a que
se refiere el citado numeral 5.3 de1 artículo 5 del
Decreto 2053 de 2003.
En relación con el cargo relativo
a la supuesta conversión de las terminales de transporte
en autoridades de tránsito y a la atribución
de funciones sancionatorias que les hace el acto demandado,
la Sa1a considera que al disponerse en el parágrafo
segundo del artículo 1 de la Resolución 4110
de 2004, que “A partir de la fecha prevista en este
artículo las terminales de transporte permitirán
el despacho únicamente de los vehículos que
porten los dispositivos de que trata el presente artículo",
no se les está otorgando dicha calidad como tampoco
se les está atribuyendo ninguna función sancionatoria.
Al respecto, es preciso poner de presente que de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 27 y 28 de la
Ley 336 de 1996, se consideran como servicios conexos al
de transporte los que se prestan en las Terminales, Puertos
Secos, Aeropuertos, Puertos o Nodos y Estaciones, según
lo que corresponda a cada Modo de transporte, y además
se señala que "El control y vigilancia que ejerce
el Ministerio de Transporte sobre los servicios a que se
refiere el artículo anterior, se entiende únicamente
respecto de la operación, en general, de la actividad
transportadora".. En ese orden de ideas, la regla contemplada
en dicho parágrafo, en el sentido de que las terminales
de transporte impidan el despacho de vehículos que
no cuenten con los dispositivos de seguridad y prevención
mencionados en la norma impugnada, se en marca precisamente
dentro de la filosofía del ejercicio del control
y la vigilancia que le corresponde al Ministerio, siempre
con la manifiesta finalidad de garantizar la seguridad propia
de la actividad regulada, y, por ende, mal puede entenderse,
como lo hace el demandante, que ello deba ser interpretado
como la imposición de una sanción sin fórmula
de juicio, pues es indudable que estamos en presencia de
una medida de naturaleza preventiva y no sancionatoria.
Con respecto a la presunta violación
de los derechos fundamentales de los conductores y empresas
de transporte determinada por la obligación de divulgar
en una cartelera la información relativa a los índices
de accidentalidad, es indispensable tener presentes las
siguientes consideraciones:
La Resolución 4110 de 29 de diciembre
de 2004, tal cual lo anuncia su propio encabezamiento, fue
proferida por el Ministerio del Transporte con la intención
de adoptar “.algunas medidas especiales para la prevención
de la accidentalidad de los vehículos de transporte
público de pasajeros y de servicio público
especial. Siendo ese el norte teleológico de la medida,
la Sala considera que la controvertida obligación
de fijar una cartelera en las Terminales de Transporte anunciando
los índices de accidentalidad registrados por cada
una de las empresas, especificando el número de heridos
y muertos, y el acumulado causado del respectivo año,
no contribuye en nada a la consecución de los fines
preventivos señalados en el acto demandado.
Antes por el contrario y como bien lo anota
el demandante, la mencionada obligación comporta
la flagrante violación del derecho fundamental al
buen nombre, el cual también se predican de las personas
jurídicas existentes en Colombia. En efecto, al ordenarse
la divulgación de esa información, se está
afectando de manera injustificada el prestigio de las empresas
del sector, y por otra parte, se está menguando su
competitividad, pues obviamente al ser sometidas al escarnio
público, que es una forma inadmisible de agresión
moral, se está generando un impacto emocional negativo
en los usuarios de ese servicio público, al magnificarse
una imagen negativa fundada en unos índices de accidentalidad
que por cierto no necesariamente se fundan en el proceder
negligente, descuidado o imprudente de las empresas o de
los conductores a ellas afiliados, pues como se sabe estamos
hablando de una actividad peligrosa que implica riesgos.
En este tipo de situaciones, cuando se
presenta una tensión o confrontación entre
principios, derechos e intereses de rango jurídico
superior, la Corte Constitucional aconseja un ejercicio
de ponderación orientado a establecer si la eventual
afectación de derechos fundamentales resulta o no
constitucionalmente admisible a la luz de los fines que
se le atribuyen a la medida.
De manera reiterada ha señalado
la jurisprudencia constitucional1, que el juicio de proporcionalidad
supone establecer, en primer lugar, si la finalidad de una
medida que implica un trato desigual o que impone restricciones
a los derechos constitucionales es o no legítima2;
en segundo lugar si los medios empleados son adecuados para
lograr el fin perseguido; en tercer lugar, si son necesarios,
en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso
en términos de sacrificio de otros principios constitucionales
para alcanzar el fin perseguido y, finalmente, si son proporcionados
stricto sensu, esto es, que no se sacrifiquen valores y
principios que tengan un mayor peso que el principio que
se pretende satisfacer3.
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1 Ver Sentencia C-142 de 2001.
2 La jurisprudencia constitucional ha señalado
que los derechos fundamentales, en tanto que fijan estándares
de actuación susceptibles de desarrollo legal (C-475
de 1997), están sujetos a ciertas condiciones de
ejercicio y disfrute. Por otra parte, si bien es cierto
que tales derechos no son absolutos y que, como tal, son
susceptibles de limitaciones, no es menos cierto que el
legislador no puede desconocer su núcleo esencial,
que, como lo ha señalado esta Corporación,
"es resguardado indirectamente por el principio constitucional
de ponderación del fin legitimo a alcanzar frente
a la limitación del derecho fundamental, mediante
fa prohibición de limitaciones desproporcionadas
a su libre ejercicio" Quiere ello decir que cuando
surja una tensión como producto de la necesidad de
limitar un derecho en orden a la obtención de un
fin constitucionalmente legitimo, es necesario aplicar el
juicio de proporcionalidad, "... el cual, por su carácter
estricto, en principio se ha reservado para el estudio de
las restricciones impuestas a los derechos fundamentales
(Sentencia C-584 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Respecto del test intermedio y el débil, ver sentencias
C-445 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C- 142
de 2001). Este criterio fue reiterado en la sentencia T
-1073 de 2007.
.3 Sentencia C-309 de 1997, criterio acogido
en la T-1073 de 2007. Sobre el juicio de proporcionalidad
stricto sensu, en la sentencia C-584 de 1997 se precisa
que "
En ese orden de ideas, es del caso señalar
que sin bien la política de prevención de
accidentes consulta unos fines que son jurídicamente
válidos, la divulgación de los índices
de accidentalidad en la forma prevista en la Resolución
acusada, estigmatiza de manera innecesaria a las empresas
del sector, lo cual, además de no ser razonable no
contribuye de ninguna manera a prevenir o reducir los índices
de accidentalidad vial. Es bien sabido que la prevención
de accidentalidad puede lograrse mediante la aplicación
de otras medidas o dispositivos, tales como los controles
de velocidad, las revisiones técnico.-mecánicas
del estado de los automotores, etc., que a la postre resultan
ser mucho más adecuados y eficientes que los contenidos
en el artículo 4 de la Resolución acusada.
En suma existen otros medios como los enunciados, que además
de contribuir de mejor manera a la consecución de
los fines propuestos, implican o conllevan un sacrificio
menor de los derechos fundamentales a los cuales se alude
en la demanda.
En ese orden de ideas, la afectación
de los derechos al buen nombre y al mantenimiento del prestigio
empresarial de quienes se ocupan de la prestación
del servicio público de transporte, resulta ser en
este caso desproporcionada y por lo mismo inconstitucional,
lo cual debe conducir a la necesaria anulación del
precepto opugnado. Además, no encuentra la Sala soporte
legal alguno que permita específicamente adoptar
la medida cuestionada.
Finalmente, la Sala encuentra que es jurídicamente
irrelevante el hecho de que al expedirse la Resolución
4110 del 29 de diciembre de 2004, el señor Ministro
de Transporte haya omitido la consulta que según
el demandante ha debido formular ante el Consejo Nacional
de Seguridad del Transporte - CONSET -, pues aunque los
artículos 40 y 41 de la Ley 336 de 1996, le asignan
a este último la función de emitir "recomendaciones"
en esa materia, no existe ningún dispositivo legal
que obligue al titular de esa cartera ministerial a elevar
una solicitud de concepto o recomendación ante dicho
Consejo, ni mucho menos que sus apreciaciones deban ser
tenidas en cuenta de manera imperativa.
Para mayor claridad, miremos el texto de
tales disposiciones:
ARTICULO 40.- Crease el
Consejo Nacional de Seguridad del Transporte (CONSET) integrado
por cinco (5) miembros designados para un período
de dos (2) años por el Presidente de la República.
La composición del Consejo deberá representar
a los distintos Modos de transporte que operen en el país.
ARTICULO 41.- El Consejo
Nacional de Seguridad del Transporte (CONSET) es un organismo
asesor del Gobierno Nacional, tendrá como funciones:
1. Recomendar políticas para la
seguridad de todos los Modos de transporte.
2. Formular recomendaciones técnicas
que prevengan la ocurrencia de accidentes.
3. Estudiar y analizar los accidentes
que ocurran en la actividad del transporte sometidos a su
consideración por el Gobierno Nacional, para determinar
la causa y las circunstancias relevantes de los mismos.
La simple lectura de los dos preceptos
transcritos permite concluir que el Consejo anteriormente
mencionado es de carácter meramente asesor y en tal
virtud, no tiene asignada la función de intervenir
en la adopción de todas aquellas decisiones que sean
de competencia del Ministro de Transporte, ni la autoridad
necesaria para imponerle sus criterios o apreciaciones.
A fortiori mal puede pretenderse que la consulta de sus
opiniones esté llamada a condicionar el ejercicio
de las funciones regulatorias y sancionatorias que el Código
Nacional de Transporte le asigna al Ministro del ramo. En
otras palabras, la emisión de recomendaciones por
parte de dicho Consejo asesor, está sujeta a que
el Ministro de Transporte, por estrictas razones de necesidad,
oportunidad y conveniencia libremente apreciadas por su
Despacho, decida solicitarla, pues es indiscutible que estamos
haciendo referencia a un organismo de apoyo que desde el
punto de vista jurídico no ejerce atribuciones de
naturaleza jerárquica llamadas a condicionar, determinar
o limitar, con fuerza vinculante, el ejercicio de las atribuciones
que la ley le asigna al Ministro de Transporte.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- DECLÁRASE la nulidad de
los artículos 3 y 4 de la Resolución 4110
de 29 de diciembre de 2004, proferida por el Ministerio
del Transporte, "por la cual se establecen medidas
especiales para la prevención de la accidentalidad
de los vehículos de transporte público de
pasajeros y de servicio público especial, de acuerdo
con las consideraciones señaladas en la parte considerativa
de esta providencia.
SEGUNDO.- NIÉGANSE
las demás pretensiones de la demanda presentada por
FABIO AUGUSTO CIFUENTES REYES, identificado con la cédula
de ciudadanía número 19'096.758 de Bogotá.
CÓPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE
Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia
fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión
de 26 de febrero de 2009.
MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LA FONT PIANETA
MARTHA SOFIA SANZ TOBON
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
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